（原標(biāo)題： 不征過頭稅實(shí)行終結(jié)稅收管理員制度）

　　【正穗財(cái)稅導(dǎo)讀】遏制過頭稅，須終結(jié)其制度土壤：自由裁量權(quán)大、尋租腐敗普遍、具濃厚人治色彩的稅收管理員制度將最先瓦解。

　　廣州記賬公司認(rèn)為，“十個(gè)稅管員來收稅,會有十一種結(jié)果。”納稅人常常用這句話來調(diào)侃征稅的隨意性。如果趕上稅收增速大降的年份，稅收管理員會更加繁忙，為完成政府收入計(jì)劃，他們需窮盡手段從企業(yè)擠壓稅款。

　　經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，民營企業(yè)尤其是中小民營企業(yè)更易陷入困境，同時(shí)又普遍陷入被征過頭稅(指稅收實(shí)征數(shù)超過法定應(yīng)征數(shù)或應(yīng)在下期征收的稅款提前在本期繳納)的境遇，稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人的矛盾和沖突易趨白熱化。

　　但是，今年前三個(gè)季度，全國稅收總收入增速分別為10.3%、9.3%和5.7%，二三兩個(gè)季度低于9.5%的財(cái)政收入預(yù)算目標(biāo)。

　　雖然全國各地普遍反映被征過頭稅，但從稅收增速看，征收過頭稅的程度并不高，三季度GDP增長7.4%，高出同期稅收增速1.7個(gè)百分點(diǎn)。

　　前三季度，全國稅收收入占財(cái)政收入比重為85.5%，比近幾年90%的比重明顯下降;非稅收入占同期財(cái)政收入的14.5%，所占比重明顯上升。這個(gè)一降一升，顯示政府行為的變化，即從征收過頭稅轉(zhuǎn)向強(qiáng)征過頭費(fèi)。

　　今年中央一再表示，要將結(jié)構(gòu)性減稅作為落實(shí)積極財(cái)政政策的重要內(nèi)容。但因?qū)嶋H減稅數(shù)額不多，市場已經(jīng)頗為失望，再征過頭稅容易遭遇激烈反彈。納稅人法律和權(quán)利意識提高，也制約了過頭稅蔓延。

　　國家稅務(wù)總局局長肖捷強(qiáng)調(diào)，在稅收收入增幅回落情況下，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)要堅(jiān)持依法征稅，不收過頭稅，積極維護(hù)和諧的稅收征納關(guān)系。國稅總局和財(cái)政部今年7月通知，要求各級稅務(wù)機(jī)關(guān)要堅(jiān)持依法依規(guī)組織收入，堅(jiān)決不收過頭稅，對違反規(guī)定追加的稅收收入任務(wù)，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)不得執(zhí)行，并要向上級稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告。要堅(jiān)決杜絕企業(yè)無利潤預(yù)繳所得稅、增值稅留抵稅款應(yīng)抵不抵等情況的發(fā)生，堅(jiān)決防止采取空轉(zhuǎn)、財(cái)政墊付稅款、違規(guī)調(diào)庫、轉(zhuǎn)引稅款等手段虛增收入，堅(jiān)決避免突擊收稅，切實(shí)保證依法征稅。

　　廣州記賬公司所了解的“過頭稅受到遏制”，并非僅僅因?yàn)樯鐣浾摵图{稅人抵觸，以及國稅總局三令五申發(fā)揮了成效。另一制度性原因是，國稅總局在全國范圍啟動稅收征管改革，制定了《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的方案》，提出以樹立“征納雙方法律地位平等的理念”為基礎(chǔ)，將依法行政作為基本準(zhǔn)則貫穿稅收征管全過程。目標(biāo)是提高稅法遵從度和納稅人滿意度、降低稅收流失率和征納成本。

　　稅收征管組織和程序的重構(gòu)全面展開，過頭稅即將失去制度土壤。首當(dāng)其沖，自由裁量權(quán)大、尋租腐敗普遍、專業(yè)水平低、具濃厚人治色彩的稅收管理員制度將最先瓦解。

　　終結(jié)稅收管理員制度

　　現(xiàn)行的稅收管理員制度采取“屬地劃片、分戶到人、固定管戶、各事統(tǒng)管”的辦法。稅管員一人到戶、各稅統(tǒng)管，稅收征管日常工作中的催報(bào)催繳、查賬征稅、下戶檢查、發(fā)票管理、停歇業(yè)調(diào)查、政策通知等無所不包。政府部門中，企業(yè)最不愿得罪的是稅務(wù)局，而稅務(wù)局中，企業(yè)需精心維護(hù)好關(guān)系的是稅管員。

　　隨著中國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，稅制改革相應(yīng)推進(jìn)，但稅收征管制度改革嚴(yán)重滯后。延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的征管模式，以稅務(wù)部門為中心，強(qiáng)調(diào)對納稅人的管理，稅收收入按政府計(jì)劃執(zhí)行，依法征稅長期被忽略，納稅人自行申報(bào)納稅的主體地位沒有真正確立，納稅人權(quán)利無制度保障，服務(wù)納稅人更無從談起。

　　就連國稅總局也認(rèn)為，隨著社會、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展以及納稅人數(shù)量增加、集團(tuán)化趨勢明顯等變化，稅管員存在著管不了、管不好，自由裁量權(quán)較大，且廉政風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)較高等問題。

　　國稅總局征管和科技發(fā)展司司長李林軍在《中國稅務(wù)》雜志撰文稱，縣以上稅務(wù)局以行政管理為主，很少直接從事稅源管理。基層稅源管理依然主要由基層稅務(wù)局、稅務(wù)所和稅管員承擔(dān)，采取稅管員屬地劃片固定管戶方式，其主要問題是，一是稅管員人均管戶過多，管不了;二是集團(tuán)企業(yè)太大、太復(fù)雜，管不好;三是執(zhí)法的自由裁量權(quán)較大，容易產(chǎn)生執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

　　中國稅收征管體系中，稅收管理員位處征管一線，多數(shù)職級不高，卻是稅務(wù)系統(tǒng)直接面對納稅人、完成稅收計(jì)劃的主力。截至今年一季度，全國稅務(wù)登記的納稅人3353萬戶，有稅管員27.7萬人，占全國86萬在職稅務(wù)人員三分之一強(qiáng)，平均每人管理120多戶納稅人，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)有些甚至達(dá)到1000戶以上。

　　稅管員固定管戶制度弊端很多，已嚴(yán)重影響執(zhí)法的公平、公正，不利于納稅人稅法遵從度的提高。突出的表現(xiàn)是，越位行使納稅人的職責(zé)，存在著大包大攬的保姆式管理和服務(wù);容易侵犯納稅人合法權(quán)益，存在著稅管員利用自由裁量權(quán)進(jìn)行權(quán)力尋租等違法現(xiàn)象;管戶數(shù)量過多或自身能力素質(zhì)不夠，存在管不好、管不了、效率低下等問題。

　　“稅收管理員制度不是好制度，應(yīng)該取消，不要把一個(gè)人和企業(yè)固定起來。”國稅總局原副局長許善達(dá)接受財(cái)新記者專訪時(shí)說，稅管員由過去的專管員轉(zhuǎn)變而來，專管員什么都管，收稅、檢查、政策等一人統(tǒng)管，對納稅人的納稅事務(wù)也要說了算，權(quán)力很大。改革后，專管員改稱管理員，按規(guī)定只能做服務(wù)和調(diào)查研究等工作，不能對納稅人的納稅事務(wù)做出決定，企業(yè)交多少稅，由企業(yè)自行申報(bào)納稅，不能由稅管員說了算。

　　早在1997年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國稅總局深化稅收征管改革方案的通知中，提出要推行新的征管模式，任務(wù)之一是，通過機(jī)構(gòu)的調(diào)整，要求在企業(yè)和個(gè)體工商戶中，實(shí)現(xiàn)由專管員上門收稅向納稅人自行申報(bào)納稅轉(zhuǎn)變，由專管員管戶向管事制的職能轉(zhuǎn)變，由分散征收的粗放型管理向集中征收、重點(diǎn)稽查的集約型管理轉(zhuǎn)變。

　　“但是，各地在實(shí)際執(zhí)行時(shí)，很多地方的管理員還是像過去的專管員。”許善達(dá)說，固定管戶的方式，把一個(gè)稅管員和企業(yè)固定起來，稅管員無形之中就會發(fā)揮作用，企業(yè)交多少稅，很多時(shí)候還是稅管員說了算，也就很容易造成尋租。下一步改革，納稅戶應(yīng)由一個(gè)部門來管理，若需要去企業(yè)，由部門派不同的人去。這樣由機(jī)構(gòu)來管理，辦理事務(wù)的人隨機(jī)變動，說了算的人就會減少。

　　企業(yè)分類，征管上移

　　現(xiàn)行稅收征管模式弊端凸顯，更深層次的原因是中國的稅源狀況已發(fā)生深刻變化。納稅人數(shù)量急劇增長，跨地區(qū)、跨行業(yè)大型企業(yè)集團(tuán)相繼涌現(xiàn)，納稅人的經(jīng)營方式、經(jīng)營業(yè)務(wù)不斷調(diào)整、日益復(fù)雜。納稅人的法律意識和維權(quán)意識不斷增強(qiáng)，涉稅訴求多樣化、服務(wù)需求個(gè)性化的趨勢日漸明顯。

　　“由此產(chǎn)生了兩個(gè)沖突，一是經(jīng)濟(jì)全球化和稅收征管屬國化的沖突，二是經(jīng)濟(jì)跨區(qū)域化與稅收征管屬地化的沖突。”李林軍說，現(xiàn)行稅源管理和征管模式明顯不適應(yīng)。主要問題是,以促進(jìn)稅法遵從作為稅收征管根本目標(biāo)的理念尚未形成共識，以收入論英雄、把完成收入任務(wù)指標(biāo)作為征管主要目標(biāo)的觀念依然較為突出，影響了依法征管的落實(shí)。

　　此外，征管程序不完善，納稅評估不規(guī)范且相對弱化，與稅務(wù)稽查存在工作交叉;征管方式、組織機(jī)構(gòu)不適應(yīng)專業(yè)化、信息化要求，仍存在著省以上各部門自行多頭設(shè)置調(diào)查審批項(xiàng)目、多頭要求基層和納稅人填報(bào)報(bào)表、多頭下達(dá)評估和檢查任務(wù)等現(xiàn)象。

　　顯然，現(xiàn)行落后的征管模式已難以為繼，變革早在五年前悄然啟動。首先是國稅總局提出要樹立“征納雙方法律地位平等、納稅服務(wù)與稅收征管并重”的理念。2008年，肖捷就任國稅總局局長不到一年，便在國稅總局成立納稅服務(wù)司，主要職責(zé)是組織實(shí)施納稅服務(wù)體系建設(shè)，組織協(xié)調(diào)、實(shí)施納稅輔導(dǎo)、咨詢服務(wù)、稅收法律救濟(jì)等工作，受理納稅人投訴等。

　　肖捷強(qiáng)調(diào)，征管制度的安排，要進(jìn)一步劃清征納雙方的權(quán)利義務(wù)，明確納稅人自主申報(bào)的主體地位，稅務(wù)機(jī)關(guān)主要是搞好服務(wù)與管理工作，最大限度地減輕納稅人的辦稅負(fù)擔(dān)，提高納稅人滿意度和稅法遵從度。

　　“突出納稅服務(wù)是很重要的一個(gè)理念變化。”許善達(dá)說，國稅總局強(qiáng)調(diào)納稅服務(wù)，而且納稅服務(wù)在整個(gè)征管工作中占了很大份額，包括稅務(wù)機(jī)關(guān)人力、物力、財(cái)力的配置都增加了很大的比重，這是征管體制改革一個(gè)新的理念，這項(xiàng)措施很有成效。

　　另一明顯的制度變革，則是適應(yīng)企業(yè)組織形式、經(jīng)營方式和業(yè)務(wù)等變化，稅務(wù)部門全面重構(gòu)征管程序、轉(zhuǎn)變稅管方式、調(diào)整稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力資源配置，打破行政區(qū)劃和層級界限，同時(shí)在橫向和縱向調(diào)整和整合。推行稅源專業(yè)化管理試點(diǎn)，對稅源按企業(yè)規(guī)模分類，在不改變稅款入庫級次的前提下，由不同層級稅務(wù)機(jī)構(gòu)以專業(yè)化、信息化方式管理，由以票控稅向信息管稅轉(zhuǎn)變。

　　為此，國稅總局成立了大企業(yè)稅收管理司，主要職責(zé)是為大型企業(yè)提供納稅服務(wù)，實(shí)施稅源監(jiān)控和管理，開展納稅評估，組織實(shí)施反避稅調(diào)查與審計(jì)等。2010年，國稅總局確定江蘇、安徽、上海、河南、廣東、青島國稅局和廣東、山東地稅局開展大企業(yè)稅收專業(yè)化管理試點(diǎn)。國稅總局決定，對規(guī)模大、跨區(qū)域經(jīng)營的納稅人，可提升管理層級，開展專業(yè)化團(tuán)隊(duì)式的分析、評估(審計(jì)、反避稅)和稽查等;對中小企業(yè)可按行業(yè)進(jìn)行管理;對個(gè)體工商戶可實(shí)施委托代征的社會化管理，對個(gè)人納稅人要加強(qiáng)源泉控管。

　　大企業(yè)稅收專業(yè)化管理以總局和省局為主，實(shí)行大企業(yè)扁平化管理、個(gè)性化服務(wù)和團(tuán)隊(duì)式管理。目前，國稅總局已建立了定點(diǎn)聯(lián)系企業(yè)制度，選擇45戶有代表性的大企業(yè)作為首批定點(diǎn)聯(lián)系企業(yè)，直接組織實(shí)施相關(guān)稅收服務(wù)與管理工作。國稅系統(tǒng)已有31個(gè)省局選定了776戶定點(diǎn)聯(lián)系企業(yè)，地稅系統(tǒng)已有12個(gè)省局選定了295戶定點(diǎn)聯(lián)系企業(yè)。國稅總局、各省局不再是一個(gè)單純的管理部門，除了做稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)的行政管理，有一部分人要從事實(shí)際征收管理業(yè)務(wù)。

　　對此，廣州記賬報(bào)稅公司認(rèn)為，納稅人對稅務(wù)局意見比較大，一是稅務(wù)局層級多，二是同級稅務(wù)局里有很多部門，不同層級的稅務(wù)局和不同部門，按職責(zé)都有權(quán)到企業(yè)去檢查的職能。但是，對一個(gè)納稅人來說，橫向要面對很多部門，縱向面對很多級別，都來檢查，納稅人非常厭煩。而且管理部門越多，執(zhí)法過程中出現(xiàn)不同的理解就越多，納稅人就無所遵循，遵從成本就比較高。“現(xiàn)在要解決這個(gè)問題，減少管理納稅人的層級和部門，這是正確的方向。”許善達(dá)說，確定的大企業(yè)，原則上只由大企業(yè)管理部門管理，下面的分局和稅務(wù)所就不用再管了，也不用去檢查了。根據(jù)企業(yè)規(guī)模，有些歸國稅總局大企業(yè)司管，有些歸省局管，有的歸市局管，級別上不再交叉管理，大大降低了納稅人的遵從成本。

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