（原標題： 營改增是財稅重大變革曙光）

　　【導讀】財稅改革的突破口在哪里?中國式財稅改革的路徑是什么?當前正在進行的改革對于舊有財稅體制會產生哪些方面的沖擊?

　　“財稅改革將是啟動和推進經濟體制改革的突破口和主線索”。

　　廣州公司代理記賬了解到，中國社科院財經戰略研究院院長高培勇表示。十八大報告指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關系，政府改革的核心問題，是讓政府職能適應市場經濟的調整，做好“事”與“錢”的分配，毋庸置疑，當前中國經濟社會發展面臨的諸多難題，都指向財稅體制改革。

　　財稅改革的突破口在哪里?中國式財稅改革的路徑是什么?當前正在進行的改革對于舊有財稅體制會產生哪些方面的沖擊?高培勇在接受《中國經營報》記者專訪時表示，正在推進的營業稅改征增值稅試點，不僅僅是稅收層面的改革，更是對財稅體制的改革，它對分稅制財政體制的重構有“牽一發而動全身”的作用，是改革的曙光。

　　改革路徑鎖定“營改增”

　　《中國經營報》：為什么財稅改革將是“啟動和推進經濟體制改革的突破口和主線索”?

　　高培勇：我認為以財稅體制改革為突破口和主線索來推動全面改革，是因為相對其他方面的政府職能和管理體制，財稅職能和財稅體制所具有的一個特殊品質或突出特點——是所有政府活動的基礎，又是連接政府和家庭、企業最直接的紐帶，其觸角能夠延伸至幾乎所有家庭和企業、幾乎所有經濟社會活動領域。牽住了財稅體制改革這個牛鼻子，就等于抓住了政府改革以至于整個經濟體制改革的全部內容。

　　在現行稅制體系中，屬于間接稅、且主要由企業繳納的稅，主要是增值稅、消費稅和營業稅。其中，營業稅的前途已經鎖定為改征增值稅，在“十二五”結束時，它就要納入增值稅體系，而消費稅的基本征稅對象是奢侈品和與能源、資源消耗有關的商品，消費稅的任何減少，都要牽涉到國家的收入分配政策和節能減排政策安排，因此它的改革需要格外謹慎。

　　《中國經營報》：未來財稅改革的路徑圖是怎樣的?

　　高培勇：在此背景下，當前正在逐步推廣過程中的“營改增”試點，也非一般意義上的稅制調整或稅制改革舉措，而是一個可能引發整個財稅體制以及整個經濟社會體制重大變革的導火索。

　　在現行分稅制體制下，真正進入分稅視野的，主要是兩種(類)稅：增值稅和所得稅。其中前者中央和地方的分成比例為75%∶25%，所得稅為60%∶40%。這樣的分稅操作是建立在國家稅務局和地方稅務局分設并分別征收各自稅種基礎上。一旦營業稅不再是地方政府的主體稅種，增值稅也不再是原來意義上的增值稅，那么國、地稅各自征管的格局就會被打破，也就脫離了現行稅制體系和征管制度的分稅制。

　　這不僅會動搖現行地方財政收支平衡的基礎，從而催生重建地方主體稅種以及地方稅制體系的要求。而且，在此過程中，無論是啟動“增設新稅”舉措還是采用“改制老稅”辦法，都會帶動中國整體稅收制度體系的重構。

　　與之相對應，“財權與事權相匹配”或“財力與事權相匹配”的分稅制原則，需要重新審視并布局，整個中央和地方之間的財政關系以及整個中央和地方之間的行政關系，也就有了重新界定并規范的前提和必要。

　　因此，擺在我們面前的任務，便是由點到面，因勢利導。在做好改革整體設計的前提下，抓住“營改增”的契機，以財稅體制改革為突破口和主線索，推進全面改革。

　　房產稅開征進程加快

　　《中國經營報》：既然增值稅改革是唯一選擇，改革后對地方政府將帶來哪些挑戰?

　　高培勇：作為現時地方政府掌握的幾乎唯一的主體稅種，營業稅收入大致占地方政府稅收收入的一半以上。隨著營業稅改征增值稅，地方政府掌握的唯一的主體稅種便進入到中央和地方共享稅序列，地方政府稅收收入的一半以上便進入共享稅收入范圍。

　　盡管目前可以采用臨時性的安排——將原征自營業稅地盤、現改征增值稅之后的收入原封不動地“還給”地方政府，但在體制上，地方政府的自主財源被“挖掉”了一大塊。失掉了這一大塊自主財源的支撐，地方財政收支平衡的基礎便被打破了，從而也就有了重建地方主體稅種以及地方稅體系的必要。

　　鑒于既有稅制體系下的各個稅種分別已有各自的歸屬，難有“調換”可能，新的地方主體稅種的選擇，肯定要涉及“增設新稅”或“改制老稅”。

　　在這種情況下，以房產稅為代表的財產稅，開征進程可能就會加快，但是相關部門利益博弈由此而生，一方面是補充稅收空缺，一方面是利益博弈，對地方政府來說是個極大挑戰。

　　《中國經營報》：“營改增”之后，增值稅本身的改革應該怎么發展?

　　高培勇：隨著增值稅比重的上升，增值稅稅率應削減。在“營改增”之后，倘若其他稅種不作相應調整，增值稅在全部稅收收入的占比就會一下子躍升至55%以上。這既不利于防范財政收入風險，更不利于稅收收入體系的均衡布局。

　　所以，一方面，鑒于“擴圍不增(份)額”是應當盡可能爭取實現的目標，另一方面，也鑒于進一步加大“營改增”減稅規模效應的考慮，很有必要在實施“營改增”并擴大其試點范圍的同時，啟動降低增值稅稅率的改革。

　　以目前的增值稅標準稅率水平計，每降低一個百分點，可收獲減稅2000億元的規模效應。再加上附屬于增值稅之上的教育費附加、城建稅和地方教育費附加，由此而帶來的減稅，其減稅總規模可望達到2500億元上下。

　　不過，一旦增值稅稅率降低后，未來保持稅收總量平衡的條件下，虧損部分要用其他稅種填補，有可能是以個人所得稅、房產稅為代表的這一類直接稅來做填補。

　　警惕“結構性增稅”

　　《中國經營報》：在上海的試點中我們看到有一些行業出現稅收“不減反增”的情況，這是否是之前預計到的?

　　高培勇：上海正在進行中的“營改增”試點，也可稱作增值稅“擴圍”。增值稅和營業稅是在我國的一般流轉稅領域同時并行的兩個一般流轉稅稅種。兩者基因相同，唯一的差別在于兩者各有各的適用范圍。前者適用于制造業，后者適用于服務業。

　　正因為如此，上海的增值稅“擴圍”試點，在其啟動之前，首先做的一件事，便是對現行增值稅稅制的某些條款或規定加以相應調整，使之適應于服務業的運行特點。比如，在原有17%和13%的基礎上，增設了11%和6%兩檔新的較低稅率;對小規模納稅人適用3%的征收率，對應稅服務出口適用零稅率或免稅;以500萬元年增值稅應稅銷售額為標準，將納稅人區分為一般納稅人和小規模納稅人，如此等等。這些調整措施，無疑是推進“擴圍”所必需的，有助于“擴圍”試點的成功。

　　但是，從根本上說，這些調整措施多半限于局部，帶有修補性質、屬于臨時性安排。因而這樣的方案，至多能夠應付試點的短時之需，而難以做長遠打算。

　　因為，1994年后的現行增值稅稅制，是專門著眼于為制造業量身打造增值稅的目標而設計的。它的設計理念、運行規則及其具體安排，都是建立在制造業運行特點的基礎之上。隨著試點時間的延續，試點方案，其自身的局限性也就逐步凸現出來。比如，在總體上以不增加納稅人稅負為前提而啟動的試點改革，一旦延伸至具體的企業或產品，如物流業，因其自身的特點，有些企業或產品便可能面臨增稅而非減稅的事實。若長期實施甚至推廣至全國，肯定會遭遇一系列難題。

　　《中國經營報》：結構性減稅的特殊含義在于有增有減，但從“營改增”試點看，似乎出現了一些征收亂象，您如何看待?

　　高培勇：2012年7月份，在不少地方，稅務機關在“時間過半，完成任務過半”的口號下，掀起一場加強稅收征管、確保稅收增長的行動。

　　這種以突擊性行動的方式確保任務完成的舉動背后，其內涵更令人擔心?；诟鞣N難以言表的因素考慮，不少地方所鎖定的稅收收入任務，并非是全國人大或各級人大通過的2012年財政預算收入指標，而是將本來具有法律意義的預算指標拋在一邊，由黨委或政府出面，根據自身需要另定一個指標。例如，不少地方規定的今年稅收收入增長率都在15%以上，個別地方甚至提高至25%。有些地方，表面上雖未直接規定具體任務數值，但附加了更為可怕的抽象原則：或不低于全省或全國平均增長率，或者高于全省或全國平均增長率若干個百分點。

　　照目前這樣的勢頭發展下去，增稅和減稅的效應互抵之后，民眾強烈期待中的結構性減稅極有可能演化為事實上的結構性增稅。

　　《中國經營報》：目前，我國推行結構性減稅，你認為效果如何?

　　高培勇：單就減稅項目的個數而論，結構性減稅的動靜不能算小。然而，一旦脫出項目個數的局限而論及規模，則會發現，即便將所有的項目加總求和，結構性減稅所觸動的稅收數量至多才幾百億元。所以，給人的總體感覺是，目前我國的結構性減稅不僅缺乏總體規劃，而且明顯帶有”零敲碎打”的特征，尚無一個規模的界定。照著目前這樣的格局走下去，很難將結構性減稅落到實處。

　　其實，界定結構性減稅的規模并不難。根據財政部數據，2012年的財政赤字規模為10700億元，這筆財政赤字不是用來增加支出，就是用來減少稅收，或兩者同時發生。鑒于今年積極財政政策的主要載體為結構性減稅而非擴大政府支出，那么，這筆財政赤字主要用來支撐結構性減稅而非擴大政府支出。

　　照此推算，即便將今年財政赤字的一半用于支撐結構性減稅，那么，結構性減稅的最低規模也應在5350億元。再進一步，倘若按照結構性減稅重于擴大政府支出的思維操作，保守推算，結構性減稅的規模也至少在6000億元。

　　廣州公司代理記賬認為結論很明顯：在當前的中國，抽象地談論結構性減稅而不深入到具體規模，或者，熱衷于一個個減稅項目的陸續推出而無一個至少涉及規模的總體規劃，都不是我們所追求的結構性減稅。

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