（原標題： 環境保護稅法漸行漸近）

　　【導讀】財政部會同國家稅務總局和環境保護部，完成了環境保護稅法(送審稿)的起草，并報送至國務院法制辦。

　　財新記者從財政部獲悉，目前環境保護稅法正處于征求意見階段。財政部會同國家稅務總局和環境保護部，完成了環境保護稅法(送審稿)的起草，并報送至國務院法制辦。目前國務院法制辦正組織向相關部門、行業企業、各地區征求意見。

　　自2007年國務院在《節能減排綜合性工作方案》中提出“研究開征環境稅”后，政府財稅和環保部門、學術界、社會公眾關于環境稅的討論從未間斷。

　　2011年國務院頒布的《“十二五”節能減排綜合性工作方案》中進一步明確，積極推進環境稅費改革，選擇防治任務重、技術標準成熟的稅目開征環境保護稅，逐步擴大征收范圍。

　　2012年6月，環保部副部長吳曉青在國新辦新聞發布會上表示，財政部和環保部、國家稅務總局正在有關政策文件基礎上，著手研究起草環境保護稅法的草案。2013年初，財政部條法司在回顧2012年財政法律制度建設情況時表示，環境保護稅法(送審稿)正在履行會簽程序。

　　至今，環境稅立法已漸行漸近。

　　正稅清費

　　中國在環境保護的實踐中，形成以收費為主、稅收輔助、補貼配合的稅費政策。其中，環保收費主要是排污費，現行稅制里的資源稅、消費稅、車船稅等則初步體現了保護環境的政策導向。排污費屬于行政性收費，根據“誰污染誰付費”的原則，污水、廢氣按照排污者排放污染物的種類、數量以污染當量計征。排污者產生的環境噪聲，按照超標的分貝數征收噪聲超標排污費。固體廢物及危險廢物，按相應分類標準征收排污費。

　　2000年，全國排污費征收總額57.96億元。到2011年，全國(除西藏外)近44萬戶排污單位繳納排污費202億元。不少地區根據自身情況對2003年國家出臺的排污征收標準進行了多次上調，但是排污費的總體規模仍有限。

　　由于排污收費的標準偏低，繳納排污費相當于獲得污染權，不少企業寧愿選擇交排污費也不愿加強污染治理。此外，征收排污費缺乏強制性，征管難度大。按財政部、國稅總局確定的原則，研究開征環境稅，很重要的一點就是要“正稅清費”。

　　一位參與征求意見的行業專家告訴財新記者，環境保護稅法主要思路是稅費并軌，將現有排污收費征收對象都納入征稅范圍。環境稅稅目中每個品種都有不同的污染當量值和征收單價，國家確定單價，不能討價還價。地方環保部門負責排污量的核定，失去征收權后，環保部門在核定環節仍有操作空間。

　　當前，在排污費征收過程中，對廢氣、污水中的污染物種類數，以污染當量數從多到少的順序，取前三項污染因子計征。財新記者獲悉，在環境稅中將改為取前五項計征。

　　該專家認為，這一稿中還有些不適當的地方。比如，現在國家鼓勵煤矸石再利用進行發電，煤矸石和發電后剩下的灰渣都是固體廢棄物，但每噸灰渣收的稅遠遠高于矸石的稅。“不發電的話，煤矸石可能只用交十幾塊錢的稅，發電后的灰渣反而要交幾十塊錢的稅，這樣就不大合算了。政策之間還沒理順”。

　　財政部財科所副所長蘇明曾撰文表示，如果污染物排放稅采取從量定額征收方式，分稅目確定定額稅率，建議對達標排放的污染物實行基本稅率，對超標排放的污染物實行特殊稅率。稅率水平應體現污染物達標排放和超標排放之間的差別，對超標排放設置更高的稅率水平。稅率水平應達到或超過企業污染治理成本的水平。

　　碳稅低稅率起步

　　此次環境保護稅法中，二氧化碳排放納入了征稅范圍。

　　上述專家表示，這一稿中表示，按照二氧化碳排放當量，每個當量征收10元-100元，政府根據需求定期發布，逐步增長。還要實行碳市場，企業核定二氧化碳排放量規模，如果采取治理措施，減少排放，相應的指標允許轉讓。

　　他表示，目前環境保護稅法還只是個構架，具體細則出臺還有很長的路要走。“碳市場是個龐大的系統工程，包括核算方法、核算級別、交易規則，現在談具體政策出臺還為時過早”。預計今年可能不會進入人大立法程序，因為牽涉面太廣，立法過程肯定比較曲折。

　　國稅總局稅收科學研究所課題組研究報告提出，應注意碳稅對經濟發展和國家競爭力的影響，實施碳稅減排政策不能影響本國經濟發展和國家競爭力。至于碳稅稅率，一方面要考慮控制和減少二氧化碳排放量的目標任務，另一方面必須關注納稅主體的稅負承受能力。

　　報告建議，短期內應選擇低稅率、對經濟負面影響較小的碳稅，然后逐步提高，并實施預告制度，增強納稅人的環保意識和減排壓力，引導企業積極改進生產工藝、提高能源效率，使納稅人具有長期顯著的減排動力。

　　同時，還要建立碳稅動態調整機制，更好發揮碳稅在二氧化碳減排和節能上的重要作用。

　　“環保認定稅務征管”

　　開征環境稅遲遲難見進展，其中一個重要原因來自環保和財稅部門的權利之爭。一直以來，征收排污費是地方環保部門一項重要的執法權，也是環保系統經濟利益的一項來源。因地方環保部門執法存在彈性，放棄排污費征收權，無異于斬斷地方環保部門的一條財路。

　　財政部稅政司司長賈諶曾表示，要積極推進環境稅費改革，將現行排污收費改為環境保護稅，并將二氧化碳排放納入征收范圍，征收由環保部門轉交地方稅務機關。

　　但環保部門在排污費方面有長期征管經驗，在污染排放檢測和標準核定方面具備技術優勢，稅務部門難以彌補這些短板，無法獨立征收環境稅。一位財稅專家對財新記者表示，目前環保部所屬的收費隊伍是事業單位，近年來存在經費不足的問題。財政部希望盡快推進改革，同意隊伍穩定并保障其經費。

　　財新記者了解到，環境稅將采取“環保認定、稅務征管”的模式。今年5月，國稅總局財產和行為稅司組織召開了“環境稅征管模式和能力建設研究”最終成果評審會，這一項目的研究報告提出，在中國國情下應采用“環保認定、稅務征管”的模式。

　　湖北省早在2007年已將此模式推廣至排污費征收，由“環保部門負責核定和征收”改為“環保部門負責核定、稅務部門負責征收”，由“環保開票、銀行代收、財政統管”轉變為“環保開票、稅務代收、銀行入庫、財政統管”。

　　湖北省地稅局一位工作人員向財新記者介紹，改變征管模式后的五年，湖北省總計征收排污費24.8億元，征繳率接近100%。但是，征收規模依然不大，主要是因為缺乏強制性，有些排污企業惡意拒簽環保部門的核定通知書，稅務部門也就無法下達繳費文書。湖北省目前在改進征管程序，加強地稅、環保部門合作，建設共享的信息平臺系統，實現涉稅(費)信息共享。費改稅后，環境稅是作為地方稅種、還是共享稅?財政部財科所研究員孫鋼對財新記者表示，環境稅應該是共享稅，中央可以集中一部分收入，統籌治理全國性污染。

　　蘇明建議，中央與地方的分享比例可按環境稅不同稅目確定。對污染排放稅，因原有排污費收入主要屬于地方政府，中央與地方的分成比例為3:7;對于碳稅，由于碳稅調節涉及到全國范圍，他建議中央與地方的分成比例為7:3。根據相關政策，目前排污費的10%作為中央預算收入，作為中央環境保護專項資金管理;90%作為地方預算收入，由地方環境保護專項資金管理。

　　按規定，排污費應納入政府預算、專款專用。但在執行中，作為行政事業性收費，大量排污費長期游離于政府監管之外，自收自支，常被環保部門挪作他用，并未用于環境保護。費改稅后將真正納入政府預算，全程落入人大、財政、審計監督的視野。

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